Abstract
In Umweltstrafrechtlichen Verfahren ist oft der Einwand zu hören, die Behörde
habe gewusst, was geschehe und sie habe dies sehenden Auges geduldet. Wer sich
so verteidigt, rekurriert darauf, aus der Duldung im günstigsten Fall eine
Legalisierung des formal ungenehmigten Geschehens abzuleiten, zumindest aber Strafbefreiung
oder Strafmilderung zu erlangen.
Jaeschke verleiht dem Phänomen informalen Verwaltungshandelns in Form
der informalen Gestattungen eine eigene Struktur und untersucht deren Auswirkungen
auf das Umweltstrafrecht.
Im ersten Teil zeichnet Jaeschke die Entwicklung der Umweltkriminalität
in den Jahren 1981 bis 1999 und damit die Zeit der Aufnahme der wichtigsten
Umweltstrafnormen in das StGB nach. Es schließt sich eine ausführliche
Darstellung der bislang in der Literatur von Bohne, Breuer, Robbers und Schulze-Pielitz
entwickelten Systematiken informalen Verwaltungshandelns an. Diese werden aus
sachlichen Gründen als nicht geeignet zurückgewiesen, bevor Jaeschke
seine eigene Systematik entwickelt. Darin unterscheidet er Nichtbescheidungsabsprachen,
Duldungsabsprachen und Duldungen. Informales Verwaltungshandeln wird nicht schlechterdings
für unzulässig erklärt, sondern bei Einhaltung bestimmter Kautelen
wie Diskretion, Ergebnisorientierung und Beachtung von Treuepflichten für
eine zulässige und manchmal sachnotwendige Handlungsalternative der Verwaltung
angesehen. Generell illegal sind vor dem Hintergrund der Gesetzesbindung der
Verwaltung aber Antrags- und Nichtbescheidungsabsprachen. Weiter beschäftigt
sich Jaeschke ausführlich mit der Frage der Zulässigkeit der so genannten
Vorabzustimmungen im Atomrecht, die er mit überzeugenden Gründen in
Übereinstimmung mit dem Alkem-Urteil des LG Hanau (NJW 1988, 571) verneint.
Im zweiten Teil geht es um die strafrechtlichen Auswirkungen informaler Gestattungen
für deren Empfänger. Der Bereich der Amtsträgerstrafbarkeit bleibt
ausgeblendet. Nach der Einführung in die Tatbestände der §~ 327,
325 StGB und Ableitung ihrer Schutzgüter folgt eine ausführliche Diskussion
der verschiedenen Formen von Verwaltungsakzessorietät. Jaeschke unterscheidet
vier Formen, die begriffliche Akzessorietät, die Verwaltungs- verfahrensakzessorietät,
die Verwaltungsrechtsakzessorietät und die Verwaltungs- aktsakzessorietät.
In diesem Zusammenhang geht Jaeschke auch der - schließlich verneinten
- Frage nach, ob das Kooperationsprinzip tatsächlich ein politisches oder
rechtliches Prinzip darstellt. Jaeschke weist im Weiteren die These von der
strikten Bindung des Strafrechts an das Verwaltungsrecht aus dem Gesichtspunkt
der Einheit der Rechtsordnung zurück und schafft so Raum, im Fall - verwaltungsrechtlich
niemals legalisierender - informaler Gestattungen über eine Straflosigkeit
des Täters nachzudenken. Jaeschke spricht sich im Ergebnis gegen eine grundsätzlich
strafbarkeitsausschließende Wirkung informaler Gestattungen aus, weil
in keinem Fall der formellen und materiellen Kontrollfunktion des jeweiligen
Gesetzes Genüge getan werde. Als maßgeblicher Gesichtspunkt für
Straflosigkeitserwägungen wird der Vertrauensgrundsatz herausgearbeitet.
Aus ihm könne unter bestimmten Voraussetzungen eine strafbarkeitsausschließende
Wirkung von Duldungen abgeleitet werden, während dies bei Antrags-Nichtbescheidungsabsprachen
und Duldungs- absprachen von vorneherein ausscheiden müsse, weil hier der
Vorhabenträger wisse, dass er illegal handele. In einem weiteren Kapitel
geht Jaeschke der Frage nach, an welcher Stelle im Deliktsaufbau das Phänomen
der informalen Gestattung zu berücksichtigen ist. Informale Gestattungen
ändern nichts daran, dass eine tatbestandsmäßige, rechtswidrige
und schuldhafte Tat vorliegt. Deshalb kommt nach Jaeschke in Fällen der
Duldung und der atomrechtlichen Vorabzustimmung und eines daraus abzuleitenden
Tätervertrauens nur ein besonderer Strafbefreiungsgrund - andere sprechen
von einem "Strafunrechtsaus- schlussgrund" - in Betracht.
Abschließend spricht Jaeschke sich für die Schaffung eines "Katalogs
erlaubter Kooperationen" aus, in dem festzulegen sei, welche Art der Zusammenarbeit
zwischen Verwaltung und Privaten erlaubt und welche nicht erlaubt sein soll.
Auch sollten die behördlichen Anzeigepflichten im Umweltstrafrecht ausgeweitet
werden und dem Täter sollte eine Mitwirkungslast auferlegt werden, wenn
er sich auf den Vertrauensschutz informaler Verhaltensweisen der Verwaltung
berufen will. Interessant ist der Vorschlag, das Strafgericht solle in Strafsachen
mit Verwaltungsakzessorietät einen Verwaltungsrichter hinzuziehen; ob er
angesichts der Richterknappheit auch praktikabel wäre, steht auf einem
anderen Blatt.
Jaeschke hat die Diskussion um die informalen Gestattungen um eine interessante
und im Ergebnis überzeugende Variante bereichert. Zu Recht bezeichnet er
den in der Praxis häufig anzutreffenden Ausweg, das Problem informaler
Gestattungen über eine Verfahrenseinstellung nach §§ 153, 153
a StPO zu lösen, als zu plump. Die vorgeschlagene Zuordnung bestimmter
Formen informalen Verwaltungshandelns zu einem Strafbefreiungsgrund, der aus
dem Vertrauensgrundsatz abgeleitet wird, erscheint als eine praxistaugliche
Alternative, die sich in Umweltstrafverfahren durchsetzen könnte. Fachanwalt
für Verwaltungsrecht Hans-Jürgen Müggenborg, Aachen.
NVwZ 2005, Heft 12
"Die von Jaeschke im Jahr 2003 an der Universität Gießen vorgelegte und von Prof. Dr. Günter Heine betreute Dissertation erntete bereits einige durchweg positive Resonanzen, wie sich aus dem von Christian Bickel, dem Leitenden Regierungsdirektor beim Regierungspräsidium Darmstadt, verfassten Geleitwort und dem von Matthias Mackenthun, Staatsanwalt bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt, beigefügten Vorwort ergibt.
Komplettiert werden die Elogen auf die Arbeit von Jaeschke durch die Stellungnahmen zweier Rechtsanwälte, die auf der Innenseite des Schutzumschlages abgedruckt sind. Die Ausarbeitung kann sich daher rühmen, von Personen, die zu unterschiedlichen Berufsgruppen gehören aber alle Praktiker des Umwelt(straf)rechts sind, als sorgfältige und detaillierte Aufarbeitung des von jeher umstrittenen Themas angesehen zu werden.
Ein Blick in das Inhaltsverzeichnis zeigt, dass Jaeschkes Werk einen ungewöhnlichen, aber konsequenten Weg geht: Der erste Teil befasst sich mit "Verwaltungsrechtlichen Vorwertungen in Bezug auf informale Gestattungen" und erst im zweiten Teil, der etwas kürzer als der erste ist, werden die strafrechtlichen Konsequenzen der zuvor dargestellten Rechtslage auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts einer Untersuchung unterzogen. Dieses Konzept vermag es, dem Leser zunächst durch Klärung der verwaltungsrechtlichen Vorfragen die Grundlagen für die strafrechtliche Untersuchung zu vermitteln und verhindert eine Mischdarstellung beider Rechtsgebiete. Jaeschke betont selbst, dass sein Werk an der Schnittstelle zwischen (besonderem) Verwaltungsrecht und (Umwelt)Strafrecht angesiedelt sei, so dass von einem interdisziplinären Forschungsprojekt gesprochen werden könne.
Im ersten Teil der Arbeit geht der Verfasser zunächst auf informales Verwaltungshandeln in seiner Gesamtheit ein und stellt fest, dass es als Normalität anzuerkennen und als eine von zahlreichen Möglichkeiten zu betrachten sei, durch welche die Verwaltung mit der Umwelt kommuniziere. Aufgrund der vielfältigen Ausprägungen informalen Verwaltungshandelns erstellt Jaeschke eine eigene Typisierung, da ihm die bislang in der Literatur entwickelten Ansätze nicht überzeugend erscheinen.
Danach sind Erscheinungsformen informalen Verwaltungshandelns normvertretende Vereinbarungen (Vereinbarungen, die den Erlass einer Rechtsnorm ersetzen), einseitiges informales Verwaltungshandeln ohne Rechtsfolge (z.B. Auskünfte) und einzelfallbezogenes konsensuales informales Verwaltungshandeln (Absprachen und Gestattungen). Die Benennung dieser Typen mag wenig griffig klingen, es gelingt dem Verfasser aber, ihren Inhalt anschaulich darzustellen, nicht zuletzt durch die Einstreuung von Beispielen in den Text. Sodann verengt sich die Sichtweise des Verfassers und fokussiert sich auf die Fallgruppe des einzelfallbezogenen konsensualen informalen Verwaltungshandelns, wobei sich die Untersuchung auf antragsabhängige Verfahren beschränkt.
Zunächst prüft Jaeschke die generelle Zulässigkeit derartiger Praktiken und kommt zu dem nicht überraschenden Schluss, dass verfassungsrechtliche Prinzipien diese nicht von vornherein als rechtswidrig erscheinen lassen, dienen sie doch vor allem in komplexen umweltverwaltungsrechtlichen Verfahren der Effektivität der Aufgabenerfüllung der Umweltverwaltungsbehörden. Als erste Untergruppe werden Absprachen untersucht, die als zulässig angesehen werden. Anders stellt sich die Situation nach Ansicht des Verfassers bei der zweiten von ihm gebildeten Untergruppe, den informalen Gestattungen, dar, die verwaltungsrechtlich legalisierendes informales Verwaltungshandeln beinhalten. Dabei unterscheidet Jaeschke Nichtbescheidungsabsprachen, Duldungsabsprachen, Duldungen und Vorabzustimmungen. Gerade hier zeigt sich der Wert seiner Arbeit, wird im umweltstrafrechtlichen Schrifttum doch oft lediglich die Duldung als praktisch häufigste Ausprägung informaler Gestattungen behandelt.
Jaeschke hingegen ist bestrebt, sämtliche Ausprägungen informalen Verwaltungshandels zu erfassen, die nicht alle von dem unscharfen Begriff der Duldung erfasst werden. Bei der von ihm konzipierten Einteilung wird bei einer Nichtbescheidungsabsprache eine Vereinbarung zwischen dem Antragsteller und der Behörde getroffen, einen (ohne Erfolgsaussicht gestellten) Antrag nicht zu bescheiden, wohingegen die Behörde bei einer Duldung ein Unternehmerverhalten einseitig duldet. Dies unterscheidet die Duldung nach Ansicht von Jaeschke von der Duldungsabsprache, bei der die Verwaltungsbehörde im Benehmen mit dem Unternehmer einen Anlagenbetrieb antragsunabhängig duldet.
Der vierten Erscheinungsform informaler Gestattungen widmet sich Jaeschke besonders intensiv. Er stellt das Institut der Vorabzustimmung anhand des sog. Alkem-Falles, innerhalb dessen sie entwickelt wurde, dar und rechnet sie zu den informalen Gestattungen, da sie als Sonderfall des vorläufigen Verwaltungsakts im Atomrecht keine formale Regelung erfahren habe. Im Ergebnis vertritt der Verfasser die Ansieht, dass sämtliche Ausprägungen informaler Gestattungen verwaltungsrechtlich unzulässig seien, da informales Verwaltungshandeln nicht als Deckmantel für die schlichte Verweigerung der Gesetzesbefolgung durch die Normadressaten benutzt werden dürfe. Daher entfalte auch keine Erscheinungsform eine Gestattungs- bzw. Legalisierungswirkung. Informale Gestattungen seien somit rechtlich unverbindlich, ihnen könnte allenfalls eine faktische Bindungswirkung innewohnen. Lediglich die Vorabzustimmung entfalte als Verwaltungsakt bis zu ihrer Rücknahme verwaltungsrechtliche Wirksamkeit. Ob man dieser Einschätzung Jaeschkes, die der ganz herrschenden Meinung entspricht, und seiner Typisierung folgt oder nicht, so weiß der Leser doch stets, wo der Verfasser steht und welcher Argumente er sich dabei bedient.
Im zweiten Teil der Arbeit überprüft Jaeschke, welche Konsequenzen für die Strafrechtsdoktrin aus den Ergebnissen des verwaltungs-rechtlichen Teils der Arbeit zu ziehen sind. Kernstück des zweiten Teils ist daher die Darstellung der sog. Verwaltungsakzessorietät des Umweltstrafrechts.
Hier liegt, wie bereits der Titel der Dissertation erahnen ässt, auch der Schwerpunkt der Arbeit Jaeschkes. Der Verfasser geht von einem grundsätzlichen Gleichrang von Verwaltungsrecht und Strafrecht aus, wenn er feststellt, dass Verwaltungsgesetze den rechtlichen Schutzbedarf in Bezug auf Umweltbeeinträchtigungen nicht gänzlich abdecken können und aus den spezifischen Funktionsgrenzen die Notwendigkeit strafrechtlicher Flankierungen folgt.
Zunächst stellt Jaeschke die Erscheinungsformen der Verwaltungsakzessorietät dar, die er als begriffliche Akzessorietät, Verwaltungsverfahrensakzessorietät, Verwaltungsrechtsakzessorietät und Verwaltungsaktsakzessorietät versteht. Sodann untersucht er in einem weiteren Schritt, ob die Verwaltungsakzessorietät aus strafrechtlichen Gründen einzuschränken ist. Dies ist insbesondere für die Prüfung der Strafbarkeit bei Vorliegen informaler Gestattungen von Bedeutung, wenn man, wie Jaeschke, von einer weitgehenden verwaltungsrechtlichen Unwirksamkeit ausgeht.
Bei strenger Anwendung einer Verwaltungsakzessorietät würde dies zu einer generellen Strafbarkeit des Unternehmers führen. Mit der Feststellung, dass nicht alles, was verwaltungsrechtswidrig ist, auch strafwürdig ist, wirft der Verfasser die Frage auf, ob das Prinzip der Einheit der Rechtsordnung einer Einschränkung der Verwaltungsakzessorietät entgegensteht. Dies verneint er mit überzeugenden Argumenten. Anschließend wendet Jaeschke sich der Frage zu, welche sachgerechten Gründe den Unternehmer bei Vorliegen einer informalen Gestattung straflos stellen können. Er findet diese Gründe im Vertrauensschutzprinzip, da das Strafrecht dem Schutz berechtigten Vertrauens in besonderer Weise verpflichtet sei. Berechtigtes Vertrauen könne es aber nur bei der Duldung und der Vorabzustimmung geben.
Besonders ausführlich beschäftigt sich der Verfasser mit der abschließenden Frage, an welcher Stelle eine Duldung in den Deliktsaufbau einzuordnen ist. Er plädiert, einer Konzeption Günthers folgend, für eine Verankerung auf der Rechtswidrigkeitsebene. Danach handele es sich beim Vorliegen einer informalen Gestattung, die berechtigtes Vertrauen auslöse, um einen Strafunrecbtsausschlussgrund, der zwar nicht die Rechtswidrigkeit ausschließe, aber auch nicht erst die Schuld beseitige. Ob diese Erweiterung des herkömmlichen Deliktsaufbaus notwendig ist, um eine sachgerechte Einordnung der informalen Gestattung zu erreichen, darf allerdings bezweifelt werden.
Abschließend erhebt Jaeschke als Konsequenz seiner Untersuchung mehrere kriminalpolitische Forderungen, die allesamt diskussionswürdig sind, zum Teil aber schwierig durchzusetzen sein werden. Erwähnt werden sollen hier lediglich die Aufstellung eines bundeseinheitlichen Katalogs erlaubter Kooperation und die gesetzliche Einführung einer verwaltungsbehördlichen Anzeigepflicht auch bei umweltstrafrechtlichen Vergehen. Während die Einführung einheitlicher Standards nicht zuletzt der Rechtssicherheit der zur Entscheidung berufenen Amtsträger dient, deren Strafbarkeit im übrigen von Jaeschke nicht thematisiert wird, und deswegen möglich erscheint, wird die Institutionalisierung einer generellen Anzeigepflicht am Widerstand der Verwaltung scheitern, die (nicht zu Unrecht) eine Verschlechterung des Klimas bei der Durchführung von Verwaltungsverfahren befürchtet.
Insgesamt sei das Werk jedem mit Umweltstrafrecht befassten Juristen empfohlen. Es enthält nicht nur die Wiedergabe des aktuellen Meinungsstands auf einem wichtigen Gebiet des Umweltstrafrechts unter Einbeziehung eigener fundierter Lösungsansätze des Verfassers, sondern es ist auch für das Verständnis des Umweltstrafrechts insgesamt und seine Einordnung im Zusammenspiel mit dem Verwaltungsrecht von hohem Wert.
Staatsanwalt Oliver Henzler, Stuttgart." Natur und Recht - 2004 - Heft 11
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